Basel I, Basel II en Basel III: het verschil tussen de drie akkoorden

Basel I, Basel II en Basel III zijn opeenvolgende bankenakkoorden die bepalen hoeveel schokbestendig kapitaal een bank naast haar leningen moet aanhouden. Het fundamentele verschil is helder: Basel I legde een eenvoudige minimumnorm voor kredietrisico vast, Basel II maakte die norm risicogevoeliger en voegde operationeel risico toe, terwijl Basel III na de kredietcrisis veel zwaarder inzette op kapitaalkwaliteit, liquiditeit, leverage en systeembanken.

Voor spaarders, ondernemers en beleggers lijken deze afspraken soms ver weg. Toch beïnvloeden ze hoeveel krediet een bank kan verstrekken aan een starter, een woningkoper of een horecabedrijf met seizoensomzet. De regels zijn geen wereldwijde wet die automatisch geldt, maar internationale standaarden van het Basel Committee on Banking Supervision. Nationale en Europese toezichthouders vertalen ze naar bindende regels, onder meer via Europese kapitaalrichtlijnen en toezicht door De Nederlandsche Bank en de Europese Centrale Bank.

In het kort

• Basel I uit 1988 koppelde kapitaal aan standaard risicogewichten en hanteerde als kernnorm een kapitaalratio van 8% van de risicogewogen activa.
• Basel II bouwde vanaf 2004 voort op die norm met drie pijlers: risicoafhankelijke kapitaalvereisten, scherper toezicht en meer marktdiscipline door transparantie.
• Basel III reageerde op de financiële crisis van 2007-2009 met sterker kernkapitaal, buffers, een leverage ratio en liquiditeitseisen.
• De hervormingen die vaak Basel IV of Basel 3.1 heten, zijn formeel de in 2017 afgeronde Basel III-hervormingen en beperken onder meer het voordeel van zeer optimistische interne bankmodellen.

Het verschil tussen Basel I, Basel II en Basel III in één vergelijking

De drie regimes beantwoorden dezelfde vraag: kan een bank verliezen opvangen zonder spaargeld, betalingsverkeer en kredietverlening in gevaar te brengen? Hun antwoorden verschillen sterk. Basel I keek vooral naar de omvang en grove categorie van een lening. Basel II keek nadrukkelijker naar de werkelijke risicokenmerken. Basel III stelde vervolgens vast dat goede risicomodellen alleen niet volstaan wanneer banken te weinig eigen vermogen hebben, te veel schulden aangaan of op korte termijn onvoldoende liquide middelen bezitten.

De maatstaf achter de akkoorden heet meestal de kapitaalratio. Daarbij wordt het beschikbare kapitaal gedeeld door de risicogewogen activa, vaak afgekort als RWA. Een lening van 100 euro telt niet per definitie als 100 euro in de noemer. Een zeer veilige blootstelling kan een laag gewicht krijgen, een riskant zakelijk krediet een hoog gewicht. Hoe hoger het risicogewicht, hoe meer kapitaal de bank moet financieren met eigen en verliesabsorberend vermogen.

Akkoord	Publicatie en toepassing	Belangrijkste risico’s	Kenmerkende vernieuwing
Basel I	1988	Vooral kredietrisico; later ook marktrisico via amendementen	Eenvoudige 8%-norm op risicogewogen activa
Basel II	2004; in de EU vanaf 2007-2008 ingevoerd	Krediet-, markt- en operationeel risico	Drie pijlers en keuze tussen standaardmethode en interne ratings
Basel III	Vanaf 2010 ontwikkeld; gefaseerde invoering	Kapitaal, liquiditeit, leverage en systeemrisico	CET1-buffer, liquiditeitsratio’s en extra eisen voor G-SIBs

Neem Bank Noord, een fictieve bank met woninghypotheken, mkb-leningen en betaalrekeningen. Onder Basel I kon een hypotheek met een eerste recht op een woning voor 50% meetellen in de risicoweging. Een ongedekte bedrijfslening telde doorgaans voor 100% mee. Dat onderscheid was praktisch, maar nog grof. Een solide onderneming met jarenlang stabiele kasstromen kreeg vrijwel dezelfde behandeling als een kwetsbare onderneming met hoge schulden, zolang beide kredieten in dezelfde categorie vielen.

Basel II probeerde dat gebrek aan nuance te herstellen. Basel III ging nog verder, maar niet door simpelweg ieder krediet nóg gedetailleerder te modelleren. De crisis leerde dat banken met indrukwekkende modellen toch kwetsbaar konden zijn. Hun buffers bestonden soms uit kapitaal van onvoldoende kwaliteit, hun balansen waren zwaar gefinancierd met schuld en de financiering kon in enkele dagen opdrogen. De evolutie loopt dus van simpele solvabiliteit, via verfijnd risicobeheer, naar brede weerbaarheid van het gehele bankmodel.

Basel I uitgelegd: de eenvoudige 8%-regel voor bankkapitaal

Basel I ontstond in 1988, in een periode waarin nationale regels voor solvabiliteit moeilijk vergelijkbaar waren. Banken opereerden steeds internationaler, terwijl toezichthouders uiteenlopende definities gebruikten voor kapitaal en risico. Daardoor kon een bank in het ene land op papier aanzienlijk sterker lijken dan een vergelijkbare bank in een ander land. Het akkoord van het in Bazel gevestigde Basel Committee bracht een gezamenlijke ondergrens voor grote internationaal actieve banken.

De intuïtie achter de regels is toegankelijk. Stel dat een klant 1.000 euro op een betaalrekening zet en de bank dat bedrag uitleent aan een ondernemer. Als die ondernemer niet kan terugbetalen, kan de bank niet zonder meer het geld van de spaarder aanspreken. Daarom is er een buffer nodig: vermogen dat verliezen kan dragen voordat crediteuren en rekeninghouders worden geraakt. Dat vermogen bestaat vooral uit aandelenkapitaal en ingehouden winsten, en binnen grenzen ook uit achtergestelde financiering.

Risicoweging maakte Basel I praktischer dan een vaste procentnorm

De bekendste Basel I-regel was dat banken minimaal 8% kapitaal moesten aanhouden tegenover hun risicogewogen activa. Een normale ongedekte lening van 100 euro met een risicogewicht van 100% vroeg dus om ten minste 8 euro kapitaal. Bij een hypotheek die voor 50% werd gewogen, telde dezelfde nominale 100 euro als 50 euro RWA. De minimale buffer kwam dan uit op 4 euro.

Ook staatsobligaties konden in bepaalde gevallen een risicogewicht van 0% krijgen. Dat betekende niet dat een bank zonder kapitaal mocht functioneren. Het betekende wel dat zulke activa onder deze specifieke berekening geen extra kapitaalvraag veroorzaakten. De methode was eenvoudig te controleren en gaf banken een gemeenschappelijke taal voor de toenmalige BIS-ratio.

• 0%: bepaalde vorderingen op zeer kredietwaardige overheden.
• 50%: klassiek voorbeeld is een woninghypotheek met eerste hypotheekrecht.
• 100%: veel reguliere bedrijfs- en consumentenkredieten zonder bijzondere zekerheid.

Die eenvoud was tegelijk de zwakte. Basel I maakte onvoldoende onderscheid tussen een lening aan een onderneming met een AA-rating en een krediet aan een zwakke partij met een BB-rating. Beide konden hetzelfde kapitaalbeslag krijgen. Ook de looptijd bleef grotendeels buiten beeld: een kortlopende kredietlijn en een tienjarige lening zijn niet hetzelfde risico, maar het raamwerk zag dat slechts beperkt.

Verder veranderde het bankbedrijf sneller dan de regels. Handel voor eigen rekening, opties, swaps en andere derivaten pasten slecht in een model dat vooral uitging van het traditionele aantrekken en uitlenen van geld. Banken konden risico’s bovendien zodanig structureren dat de kapitaaleis lager uitviel zonder dat het economische gevaar evenredig daalde. Dat verschijnsel heet reguleringsarbitrage.

Voor een kleine onderneming is het effect voorstelbaar. Een restaurant dat een kredietlijn vraagt om rustige wintermaanden te overbruggen, kan voor een bank riskanter zijn dan een gevestigde producent met langlopende contracten. Basel I zag vooral de kredietcategorie. De bank zelf kon uiteraard al wel scherpere analyses uitvoeren, maar de internationale minimumnorm dwong die verfijning nog niet af. Basel I bracht vergelijkbaarheid en discipline, maar bood te weinig zicht op de uiteenlopende risico’s achter dezelfde euro lening.

Basel II en de drie pijlers: meer risicobeheer en transparantie

Basel II, gepubliceerd in 2004 en binnen de Europese Unie vanaf 2007-2008 in werking gebracht, verving de grofmazige benadering niet volledig maar verfijnde haar ingrijpend. De regels kwamen voort uit het besef dat kredietportefeuilles, financiële markten en bankproducten veel complexer waren geworden dan in 1988. Een goede kapitaaleis moest volgens Basel II beter aansluiten op het risico dat een bank daadwerkelijk liep.

Het akkoord rust op drie pijlers. Die samenhang is wezenlijk: alleen een berekende ratio opleggen is onvoldoende als bestuurders de uitkomst niet kritisch beoordelen en de buitenwereld te weinig informatie krijgt. De drie pijlers vormen daarom een combinatie van rekenregels, beoordeling door toezichthouders en openheid richting marktpartijen.

De eerste pijler: risico’s specifieker vertalen naar kapitaal

Pijler 1 behandelt minimale kapitaalvereisten voor kredietrisico, marktrisico en operationeel risico. Onder operationeel risico vallen verliezen door bijvoorbeeld fraude, menselijke fouten, gebrekkige processen, cyberincidenten of storingen. Dat was een belangrijke uitbreiding. Een bank kan immers financieel hard worden geraakt door een fout betaalproces of onvoldoende controle, ook zonder dat een klant failliet gaat.

Voor kredietrisico konden banken kiezen tussen de standardized approach en, na toestemming van de toezichthouder, de Internal Ratings Based-benadering of IRB. De standaardmethode gebruikt externe kredietbeoordelingen en voorgeschreven categorieën. De IRB-benadering gebruikt interne data en modellen. Daarbij schat een bank onder meer de probability of default: de kans dat een debiteur niet betaalt. Ook schat zij de loss given default: welk deel van de vordering na wanbetaling vermoedelijk verloren gaat.

Bij Bank Noord kan een lening aan een hotelgroep daardoor anders wegen dan een lening aan een buurtcafé. Niet de sectornaam alleen telt, maar ook bezettingsgraad, huurverplichtingen, rentegevoeligheid, onderpand en kasstroom. Voor horeca is dit relevant: omzet kan sterk variëren met seizoen, toerisme en consumentenvertrouwen. Een model mag een bank helpen zulke verschillen te meten, maar mag geen excuus worden om risico weg te rekenen.

Toezicht en marktdiscipline naast interne modellen

Pijler 2 geeft toezichthouders de taak om verder te kijken dan de minimale formule. Zij beoordelen of het interne kapitaalproces geloofwaardig is en kunnen een hogere buffer verlangen. Pijler 3 verplicht banken tot informatieverstrekking over risico’s, kapitaal en methoden. Beleggers, analisten en andere banken kunnen daardoor beter beoordelen of een ratio op solide aannames rust.

De aanpak had duidelijke voordelen. Kapitaal kon dichter aansluiten op reële verlieskansen en banken kregen een sterke prikkel om gegevenskwaliteit, kredietacceptatie en interne controles te verbeteren. Toch ontstond ook een fundamenteel probleem. Grote instellingen met geavanceerde systemen konden lagere risicogewichten berekenen dan banken die de standaardmethode gebruikten. Dat maakte uitkomsten minder goed vergelijkbaar.

De kredietcrisis legde een tweede kwetsbaarheid bloot: modellen zijn doorgaans gebaseerd op historische gegevens en kunnen slecht presteren als markten abrupt omslaan. In rustige jaren lijken wanbetalingen laag, onderpanden stabiel en financiering ruim beschikbaar. Juist in een crisis veranderen die aannames tegelijk. Basel II maakte banken slimmer in het meten van individuele risico’s, maar gaf nog geen afdoend antwoord op een systeemschok.

Basel III: strengere kapitaalvereisten, liquiditeit en leverage na de kredietcrisis

De financiële crisis van 2007-2009 veranderde de prioriteiten. Banken bleken soms formeel voldoende gekapitaliseerd, maar hun kapitaal bestond niet altijd uit instrumenten die verliezen onmiddellijk konden opvangen. Andere instellingen hadden hoge schulden ten opzichte van hun eigen vermogen of vertrouwden op kortlopende marktfinanciering die vrijwel van de ene dag op de andere verdween. Basel III richtte zich daarom niet uitsluitend op de vraag hoeveel kapitaal een bank volgens risicoformules nodig heeft, maar ook op de kwaliteit, beschikbaarheid en robuustheid daarvan.

Centraal staat Common Equity Tier 1-kapitaal, kortweg CET1. Dit is de sterkste kapitaalvorm: vooral gewone aandelen en ingehouden winst. Basel III verhoogde de minimumeis voor CET1 en voegde buffers toe. De kapitaalconserveringsbuffer brengt de gewone CET1-eis, uitgedrukt als percentage van RWA, in normale omstandigheden op 7%: 4,5% minimum plus 2,5% buffer. Nationale autoriteiten kunnen daarbovenop een contracyclische buffer activeren wanneer kredietgroei excessieve risico’s creëert.

Waarom buffers anders werken dan een gewone minimumeis

Een buffer is bedoeld om in slechte tijden te worden gebruikt. Wanneer een bank onder de conserveringsbuffer zakt, mag zij doorgaans nog blijven functioneren, maar gelden beperkingen voor bijvoorbeeld dividend en bonussen. Zo moet kapitaal binnen de instelling blijven totdat de positie herstelt. Dat voorkomt dat een bank tijdens een neergang koste wat kost krediet intrekt enkel om direct weer boven een harde grens uit te komen.

Basel III introduceerde ook een leverage ratio. Deze vergelijkt Tier 1-kapitaal met een bredere blootstellingsmaat die minder afhankelijk is van interne risicogewichten. De internationale minimumnorm bedraagt 3%, met aanvullende eisen voor sommige systeemrelevante banken. Het is een achtervang: zelfs wanneer een model activa uitzonderlijk veilig inschat, kan de totale balans niet onbeperkt groeien op basis van schuldfinanciering.

Liquiditeit werd een zelfstandige pijler van financiële stabiliteit

Solvabiliteit en liquiditeit worden vaak door elkaar gehaald, maar verschillen scherp. Een solvabele bank heeft op lange termijn meer bezittingen dan schulden. Een liquide bank kan vandaag betalingen doen. Een bank met gezonde langetermijnactiva kan toch in grote problemen raken wanneer veel klanten tegelijk geld opnemen en de activa niet snel zonder forse korting verkoopbaar zijn.

Daarom bevat Basel III de Liquidity Coverage Ratio, of LCR. Die vereist voldoende hoogwaardige liquide activa om een zware uitstroom van geld gedurende dertig dagen te kunnen overleven. De Net Stable Funding Ratio, NSFR, kijkt naar een langere horizon van een jaar en stimuleert stabielere financiering. Spaargeld, langlopende obligaties en eigen vermogen zijn in dat opzicht stabieler dan vluchtige kortlopende marktfinanciering.

Voor Bank Noord betekent dit dat een portefeuille langlopende hypotheken niet uitsluitend mag rusten op financiering die iedere week moet worden vernieuwd. Voor klanten maakt dat verschil zonder dat zij een ratio hoeven te kennen: betrouwbaar betalingsverkeer en een bank die ook onder stress krediet kan blijven bieden, vragen om beide soorten bescherming. Basel III maakt financiële stabiliteit tastbaar door verliesbuffers te koppelen aan de vraag of een bank morgen nog aan haar verplichtingen kan voldoen.

Basel III-hervormingen, systeembanken en de betekenis voor kredietverlening

De in december 2017 afgeronde hervormingen worden in media en vakliteratuur vaak Basel IV genoemd. Formeel horen zij bij Basel III. De kern is dat interne modellen nuttig blijven, maar niet tot extreem uiteenlopende of onrealistisch lage kapitaaluitkomsten mogen leiden. Vooral grote banken gebruikten IRB-modellen voor omvangrijke delen van hun portefeuille. Dat leidde tot de vraag of twee banken met vergelijkbare leningen wel vergelijkbare buffers aanhielden.

Een belangrijk antwoord is de output floor. Die begrenst hoeveel lager de kapitaalvereiste uit interne modellen mag uitvallen dan de eis volgens de gestandaardiseerde methode. Na volledige invoering mag de modeluitkomst niet onder 72,5% van de gestandaardiseerde uitkomst komen. Hiermee blijft differentiatie mogelijk, maar voorkomt het raamwerk dat modellen het kapitaalbeslag te ver terugbrengen.

Extra bescherming voor global systemically important banks

Basel III onderscheidt global systemically important banks, de G-SIBs. Dit zijn instellingen waarvan een faillissement door hun omvang, internationale verwevenheid, complexiteit en beperkte vervangbaarheid een kettingreactie kan veroorzaken. Zij moeten een aanvullende CET1-buffer aanhouden. De redenering is nuchter: als een kleine kredietverlener verdwijnt, kunnen concurrenten functies vaak overnemen; bij een wereldwijd verweven bank kan onzekerheid zich razendsnel verspreiden via betalingssystemen, derivaten en interbancaire financiering.

De regels staan niet los van de lessen uit de crisis. In een monitoringoefening van het Basel Committee, gepubliceerd in 2022 op basis van cijfers eind 2021, beschikten de onderzochte banken volgens de toen geldende eisen als geheel over toereikende buffers. Bij toepassing van de toen voor 2028 voorziene eindregels resteerde een relatief beperkt gezamenlijk tekort van ongeveer 1,3 miljard euro. Zulke cijfers zijn momentopnamen; ze bewijzen niet dat iedere individuele bank elk toekomstig scenario doorstaat. Ze laten wel zien dat de kapitaalopbouw sinds de crisis aanzienlijk is versterkt.

Wat strengere bankregels betekenen voor klanten en ondernemingen

Strengere regels leiden geregeld tot de kritiek dat krediet duurder wordt. Dat kan op individuele dossiers kloppen. Een kwetsbare lening vraagt meer kapitaal, meer liquiditeitsplanning en intensiever toezicht. Voor een ondernemer in de horeca kan dat zichtbaar worden in hogere rente, extra zekerheden of een nauwkeuriger analyse van omzetprognoses. Een bank die seizoenspieken financiert, wil weten of de onderneming een zwakke maand kan dragen zonder direct betalingsproblemen te krijgen.

Daar staat tegenover dat te soepel krediet in goede tijden vaak een rekening oplevert in slechte tijden. Wanneer banken tegelijk gedwongen zijn hun balansen in te krimpen, krijgen ook gezonde bedrijven moeilijker financiering. Anticyclische buffers proberen precies dat patroon te dempen: vermogen opbouwen wanneer de economie sterk groeit, zodat verliesabsorptie en kredietverlening in een neergang minder hard botsen.

Kapitaal is bovendien geen geld dat ongebruikt in een kluis ligt. Het is de financieringslaag die als eerste verlies draagt. Een bank met sterker eigen vermogen is minder afhankelijk van het vertrouwen van schuldeisers. Die stabiliteit kan financieringskosten juist verlagen wanneer markten gespannen zijn. De moderne Basel-regels proberen niet elke lening risicoloos te maken, maar wel te voorkomen dat private kredietrisico’s uitgroeien tot een publieke systeemcrisis.

Toezicht op Basel I, Basel II en Basel III: van internationale standaard naar Nederlandse praktijk

De Bank for International Settlements, opgericht in 1930, faciliteert internationale samenwerking tussen centrale banken. Het Basel Committee on Banking Supervision ontwikkelt binnen die omgeving de prudentiële standaarden die bekendstaan als de Basel-akkoorden. Het comité schrijft echter niet rechtstreeks voor aan een Nederlandse bank. De standaarden krijgen werking via wetgeving en toezichtskaders in afzonderlijke rechtsgebieden.

In de Europese Unie zijn de afspraken verwerkt in de Capital Requirements Regulation en de Capital Requirements Directive, doorgaans aangeduid als CRR en CRD. Grote banken in de eurozone vallen onder direct toezicht van de Europese Centrale Bank binnen het Single Supervisory Mechanism. De Nederlandsche Bank vervult daarnaast belangrijke taken, onder meer bij minder significante instellingen en bij nationaal prudentieel beleid. Daardoor zijn internationale principes verbonden met concrete vergunningen, rapportages, inspecties en herstelplannen.

Waarom een kapitaalratio nooit het hele verhaal vertelt

Een hoge CET1-ratio is geruststellend, maar een ratio zonder context kan misleiden. Allereerst hangt de uitkomst af van de noemer: de risicogewogen activa. Twee banken met dezelfde balansomvang kunnen uiteenlopende RWA hebben door verschillen in portefeuille, modellen en zekerheden. Daarnaast telt de samenstelling van het kapitaal. Gewone aandelen en ingehouden winst absorberen verliezen sneller dan instrumenten die pas onder specifieke voorwaarden worden afgeschreven of geconverteerd.

Toezicht kijkt daarom naar meer dan één getal. Deskundigen onderzoeken kredietconcentraties, rentegevoeligheid, vastgoedblootstelling, cyberweerbaarheid, governance, liquiditeitsplannen en de geloofwaardigheid van herstelmaatregelen. Ook stress tests zijn belangrijk. Daarin wordt bijvoorbeeld doorgerekend wat er gebeurt bij hogere werkloosheid, dalende huizenprijzen, wanbetalingen op zakelijke leningen en oplopende financieringskosten.

Een voorbeeld maakt dat concreet. Bank Noord kan een prima kapitaalratio tonen, maar toch kwetsbaar zijn wanneer een groot deel van haar financiering in korte tijd moet worden vernieuwd. Omgekeerd kan een bank met een iets lagere ratio robuuster zijn als de financiering stabiel is en de kredietportefeuille breed gespreid blijft. Daarom vullen LCR, NSFR, leverage ratio, buffers en kwalitatief toezicht elkaar aan.

De praktische les voor wie bankcijfers leest

Wie jaarverslagen of nieuwsberichten over banken volgt, kan drie vragen stellen. Welke kapitaalratio wordt genoemd: CET1, totale kapitaalratio of leverage ratio? Welke buffer geldt bovenop het minimum? En hoe ontwikkelt de liquiditeitspositie zich? Een los percentage zegt weinig zonder deze antwoorden. Ook dividendbeleid is relevant: als een bank veel winst uitkeert in plaats van reserves opbouwt, kan haar weerbaarheid veranderen.

De lijn van Basel I naar Basel III laat zien dat goed banktoezicht niet neerkomt op één vaste norm. Het vraagt om vergelijkbare minimumregels, realistische risico-inschatting, betrouwbare liquiditeit en kritische controle op bestuurders en modellen. Juist die combinatie bepaalt of vertrouwen in een bank standhoudt wanneer economische omstandigheden plotseling verslechteren.

Wat is het belangrijkste verschil tussen Basel I, Basel II en Basel III?

Basel I gebruikte vooral vaste risicocategorieën voor kredietrisico. Basel II verfijnde de berekening en voegde marktrisico, operationeel risico, toezicht en transparantie toe. Basel III legde na de kredietcrisis extra nadruk op sterk CET1-kapitaal, kapitaalbuffers, liquiditeit, leverage en systeembanken.

Moeten banken onder Basel III altijd 7% CET1-kapitaal aanhouden?

De bekende 7% bestaat uit 4,5% CET1-minimum en 2,5% kapitaalconserveringsbuffer, beide als percentage van risicogewogen activa. In de praktijk kunnen aanvullende eisen gelden, zoals een contracyclische buffer, een systeembuffer of een individuele toezichteis.

Wat betekent de leverage ratio voor een bank?

De leverage ratio vergelijkt Tier 1-kapitaal met een brede blootstellingsmaat zonder volledige afhankelijkheid van risicogewichten. Zij fungeert als achtervang tegen een te grote balans en excessieve schuldfinanciering, ook wanneer interne modellen lage risico’s aangeven.

Waarom beïnvloeden Basel-regels krediet voor horecaondernemers?

Een bank moet bij zakelijke financiering risico, kasstromen, zekerheden en sectorgevoeligheid beoordelen. In horeca kunnen seizoensomzet, huurverplichtingen en veranderende consumentenbestedingen het risicoprofiel beïnvloeden. Dat kan gevolgen hebben voor rente, onderpand en de omvang van een krediet.